Colloque – 20 ans après le code du sport, quels rapports entre le sport et la loi

Le 17 juin 2026, le CNOSF organisait, en collaboration avec le Conseil d’État, la Cour de cassation et le Centre de droit et d’économie du sport (CDES), un colloque de droit du sport intitulé : « 20 ans après le code du sport : quels rapports entre le sport et la loi ? ».

Le programme : site du CNOSF

Retrouvez ci-dessous l’intervention de Cyril Mourin et le texte de cette intervention.

Monsieur le Président, Madame la Ministre, Monsieur le sénateur, Mesdames et Messieurs,

Je vais commencer par m’excuser moi aussi de ne pas être juriste. Je suis un praticien empirique et — assumons-le — un profil politique. Je viens parler de la fabrique de la loi devant une assemblée qui en a fait son office. L’usage, ici, veut donc quelques mots d’humilité.

Si j’ai été invité à m’exprimer ce matin, c’est en effet pour éclairer ce sujet de mes expériences au cabinet du ministre chargé des sports de 2014 à 2017, puis de conseiller sport et des Jeux Olympiques et Paralympiques 2024 du chef de l’État de 2017 à 2025.

Période au cours de laquelle un certain nombre de textes législatifs touchant le sport ont été adoptés, et un certain nombre d’autres n’ont pas abouti ou – plus péjorativement – ont été évités.

Pour débuter, je veux m’inscrire, dans le prolongement de ce que vient de dire Madame la Ministre. Le sport n’a pas à s’excuser d’avoir une loi.

Il contribue à l’intérêt général, et il est d’intérêt général que le « droit au sport » – car c’en est effectivement un – soit assuré dans un cadre qui protège les pratiquants et préserve au demeurant son modèle spécifique, au cœur de la Lex sportiva, reconnu par le traité européen[1].

Mais si le sport contribue à l’intérêt général, il n’en est pas, lui-même, une source autonome.

Or il est arrivé que certains raisonnent comme si tout objet venant nourrir la thématique sportive était, par sa seule nature, d’intérêt général. Comme s’il existait un « intérêt général sportif » qui se justifierait par lui-même.

Or ce n’est pas le cas. Ce qui emporte deux conséquences :

• D’abord qu’article après article de loi, comme euro par euro, le sport, comme chaque secteur, doit prouver en quoi chaque réforme vient nourrir et servir cet intérêt général.
• Ensuite que si le sport contribue à l’intérêt général, alors l’élaboration de la loi sport, par nature, ne se limite pas au seul droit du sport. Le sport, ce sont aussi des enjeux de santé, d’économie, de sécurité, d’éducation, de cohésion — ce qui implique mécaniquement plusieurs ministères, plusieurs codes, plusieurs cultures juridiques.

Ces deux mécaniques sont importantes à garder à l’esprit car elles concourent à ce jeu complexe, incertain, instable, qu’est celui de la fabrique de la loi, dont je vais essayer de rapidement décrire certaines mécaniques, avant d’en déduire quelques mots de ce que je crois être les fragilités de la loi et de conclure par quelques propositions.

Sur l’élaboration de la loi, mon premier point sera de confirmer ce dont chacun a plus que l’intuition : le poids croissant joué par l’exécutif, et en particulier de Matignon, au-delà de la lettre constitutionnelle, dans la construction de la loi au fil des années.

L’élaboration de la loi sport, dans l’écrasante majorité des cas, ne se joue ni au Palais Bourbon, ni au Palais du Luxembourg. Elle se joue à Matignon, en réunion interministérielle — les fameuses RIM. C’est là, je le dis sans détour, que s’écrivent la plupart des points qui comptent et s’arbitrent les avis sur amendements gouvernementaux ou parlementaires et sur les stratégies d’anticipation des points de blocage voire de contournement ou sur les abandons de texte lorsqu’il parait probable qu’aucune majorité ne le soutiendra.

Mais avant d’en arriver à Matignon, d’abord un mot évidemment du Ministère des sports. Je ne vais pas reprendre ici toute l’intervention que Charles Dudognon vient de réaliser sur l’initiative législative, avec cette distinction juste entre textes subis et textes choisis. Le ministère garde en tous les cas une large part de l’initiative ou de l’élaboration législative en réponse à d’autres ministères, avec son administration. Le rôle de la direction des sports est donc décisif dans la rédaction même de la loi.

La première illustration du glissement de la production législative vers l’exécutif, en tous les cas au-delà de l’esprit et de la lettre de la constitution, c’est d’ailleurs l’utilisation du temps réservé au Parlement par le Ministère des sports.

Thierry Braillard ou Roxana Maracineanu, pour ne prendre que deux exemples, ont pris des initiatives qui par essence impliquaient des déclinaisons législatives. Ils ont alors fait le choix de mobiliser des propositions de loi, après avoir réalisé avec leurs services, après un long travail de concertation, une première ébauche du texte.

La PPL Le Roux, est ainsi en fait la loi Braillard du 27 novembre 2015[2] sur le statut des sportifs de haut niveau. Le choix de la PPL était pragmatique : ce n’était pas pour éviter une saisine du Conseil d’État, en réalité associé d’ailleurs, mais une manière de sécuriser le calendrier législatif d’une part, et d’autre part d’éviter des blocages interministériels en amont du dépôt du texte. Un parlementaire n’a pas besoin de l’aval du gouvernement pour déposer un texte, avantage non négligeable pour faire avancer un débat et mettre à l’agenda un dossier.  Phénomène qui a pris une certaine ampleur ces dernières années.

Ensuite, l’arbitrage des contenus remonte à Matignon et à l’Élysée. Premier élément, en tous les cas dans le sport — mais cela tenait peut-être aux profils des conseillers à Matignon — force est de constater la dimension quelque peu imprécise de la célèbre phrase d’Édouard Philippe qui lui a valu le prix de l’humour politique 2019 : répondant à une question lui demandant si tout remontait à Matignon, il avait répondu « Non, seulement les emmerdes ». Indiquant notamment par-là les désaccords entre ministères. Eh bien la pratique du pouvoir a en réalité quelque peu glissé, car je dois concéder avoir assisté à quelques RIM sur des textes où seul le ministère des Sports était convié pour présenter et faire arbitrer telle ou telle mesure, notamment législative, ce qui dit quelque chose de l’évolution du degré d’autonomie du ministère dans la fabrique de la loi. J’ai notamment en tête certains articles de la loi du 2 mars 2022[3] qui avaient fait l’objet d’échanges nourris, entre Matignon et le Ministère, par exemple sur le cumul des mandats[4] des présidents de fédérations.

Nous avons en outre connu des épisodes de crises, politiques, sociales ou sanitaires, qui ont conduit à des procédures d’urgences ou accélérées, des votes sous 49.3, des législations par ordonnances, ou des coordinations pour les lois olympiques – sous l’égide des DIJOP successifs, rattachés à la rue de Varenne – qui ont accentué ce phénomène de production, sous l’égide de Matignon de la loi.

La RIM est présidée par le cabinet du Premier ministre — le plus souvent par le ou les conseillers sectoriels concernés, parfois par le directeur de cabinet, parfois, sur les sujets les plus importants, par le Premier ministre lui-même. Le Secrétariat général du Gouvernement, anime techniquement la réunion, tient la plume, si je puis dire, de l’élaboration des textes, et fait notamment l’interface avec le Conseil d’État. Il joue un rôle essentiel. Dans l’animation de la réunion son poids effectif dépend du poids du représentant de Matignon présent dans la salle. Un conseiller technique récemment arrivé, qui ne connaît encore ni les codes ni les hommes et femmes, n’a pas tout à fait la même prise qu’un conseiller rompu à l’exercice et proche du directeur de cabinet. Je vous laisse imaginer l’espace symbolique occupé dans le processus d’arbitrage par un jeune conseiller qui serait assis aux côtés de Marc Guillaume. Tous les ministères concernés y participent, et, sous Emmanuel Macron, jusqu’à la dissolution, le représentant de l’Élysée. Pratique là aussi quelque peu distante de la lettre constitutionnelle mais conforme à l’évolution de nos institutions, je ne m’étends pas ici sur ce sujet.

Les conclusions de ces réunions, les fameux « bleus » sont très largement préparés en amont de la RIM sur la base des documents transmis par les ministères.Il est assez rare que la décision arbitrée à l’issue de la RIM diffère substantiellement de la décision « précuite » en amont par Matignon et l’Élysée.

Dans cette phase de couloirs, l’influence des cabinets du Premier ministre ou du Président va donc compter.

Dans la période que j’ai connue, la caractéristique fut l’absence d’opposition entre l’Élysée, Matignon et le Ministère des sports dans l’écrasante majorité des sujets. Mais plutôt au contraire une équipe assez soudée qui s’est formée en défense des intérêts du secteur face aux camarades des autres ministères et pour faire vivre notre champ.

Notre démarche était alors utilitariste et pragmatique. Dans des temps où compte l’effectivité des transformations, le fait qu’elles soient perçues et ressenties par les gens, il était plus aisé d’agir par petites touches d’une part, et d’autre part en se saisissant des opportunités d’autres secteurs pour y glisser des réformes attendues. La simplification du certificat médical dans la loi dite ASAP de simplification[5], pour prendre un exemple. Ce faisant, cela a rendu d’autant moins évident – je le reconnais – l’élaboration d’une grande loi-cadre. Les précédentes – fussent-elles anciennes – n’ayant pas perdu au demeurant de leur force.

Je ne m’étendrai pas ici faute de temps sur la place des lobbies, de différentes natures qui interviennent dans ce processus d’élaboration. Faute de temps mais aussi faute de singularité sportive, quoique parfois l’organisation des acteurs et leur difficulté pour certains à porter des revendications concrètes et précises, ne les a pas toujours aidés à être entendus.

Tout cela enfin ne signifie évidemment pas que le Parlement contribuerait moins à l’élaboration de la loi. Son rôle est éminent. Nos parlementaires, parfois spécialisés sur le sport, sont très présents dans l’ensemble des phases que j’ai citées auparavant, appuyés par des administrateurs d’un excellent niveau juridique. Ils interpellent les ministres et le chef de l’État, interagissent avec les administrations, soulèvent de nouveaux sujets. Rôle d’autant plus éminent, naturellement, à mesure que les majorités parlementaires se font plus étroites, nous le voyons actuellement depuis la dissolution de l’Assemblée nationale prononcée en 2024.

De ces mécaniques gouvernementales ou parlementaires, qui ont permis de réformer notre droit, je veux néanmoins lister quelques effets pervers que nous devons regarder avec lucidité, car ils deviennent des points de fragilité.

J’en citerai rapidement 5.

Le premier tient – notamment, ce n’est pas la seule raison – à une tension que je n’ai pas encore évoquée, qui est la relation entre les administrations et les cabinets. J’ai assisté, en RIM, à des séquences où des administrations – en l’absence des cabinets – défendaient une position qui n’était pas tout à fait celle de leur ministre.

Or la RIM n’est pas un colloque : c’est un lieu d’exécution d’une orientation politique. Plus d’une mesure que l’on croyait acquise au politique a été, en réalité, dissoute à l’administratif.

Ainsi, des victoires d’arbitrage sur un texte législatif sont parfois trompeuses. Je ne prendrai qu’un exemple qui dit quelque chose des processus d’élaboration de la loi.

Le droit à l’image collective des sportifs professionnels[6], inscrit dans la loi du 1^er mars 2017. Bonne mesure. Travaillée longuement avec les parties prenantes et les parlementaires en amont. En réunion interministérielle ensuite pour définir la position du gouvernement, je me bats contre le ministère des affaires sociales qui s’y oppose et nous gagnons, mais au prix d’une rédaction modifiée. La disposition est votée. Mais quelques mois plus tard, le même théâtre se rejoue, mais cette fois à l’application : l’administration veille, méthodiquement, à ce que la mesure ne soit pas applicable. Décrets repoussés — il aura fallu attendre dix-sept mois après la promulgation de la loi pour que paraisse le décret d’application[7] de son article 17, sur un sujet pourtant attendu de longue date par les clubs professionnels —, rédactions en deçà, doctrines d’inspection alourdies. La loi a été votée par la représentation nationale. Elle n’a, en pratique, jamais été appliquée en dehors du rugby.

C’est ce que j’appelle, pour fixer les mots, une loi orpheline : votée, mais sans parent pour l’appliquer ou contrôler. Et je pourrais citer nombre d’exemples qu’ils soient choisis ou subis.

Le second, c’est la « loi décret » : oxymore qui vise à qualifier le non-respect, dans la matière sportive, de l’article 34 de la Constitution. La volonté de donner au sport une épaisseur législative et la facilité offerte par la codification a conduit à sciemment omettre le domaine de la loi. Cette descente législative a d’ailleurs, des effets de bord très concrets, comme le revirement jurisprudentielopéré par le Conseil d’État, dans sa décision du 15 mars 2023[8] estimant que le juge administratif est désormais compétent pour connaître de certaines – et en réalité nombreuses – stipulations statutaires des fédérations délégataires. Ce qui témoigne de l’inflation législative en matière de prescriptions statutaires.

Le troisième point de fragilité, c’est la « Loi Mantra ». La fameuse loi sur l’héritage olympique— Franck Latty y reviendra probablement — en est l’illustration la plus parlante : sur plusieurs années, elle a été annoncée, attendue, redéfinie, ajournée, brandie comme la preuve que l’État ne ferait jamais assez — alors même que ni le Gouvernement, ni le Parlement, ni le mouvement sportifne pouvaient dire précisément ce qu’elle devait contenir, au-delà des sujets budgétaires qui relèvent eux d’une loi de finances. Le contraire exact de ce qu’une loi est censée être : un instrument au service d’un objectif clairement défini.

Le quatrième, c’est la « Loi Palimpseste », où l’on lit encore, par transparence, les textes que l’on croyait pourtant avoir effacés, ou qu’on n’a pas pris le temps ou pas souhaité rationaliser. Le meilleur exemple des dernières années est le contrat d’engagement républicain, qui est venu s’additionner pour les fédérations au contrat de délégation, auquel s’ajoute au-delà de l’agrément, le projet de performance fédéral, et j’en passe. J’ai par ailleurs listé 5 chartes éthique ou de respect des principes républicains, deux du CNOSF (L141-3 et L141-3-1), une du CPSF (L141-8), une de l’ANS (L112-16), une des fédérations délégataires (L131-15-1) qui complète ces contrats, toutes de valeur législative. Je ne m’étends pas.

Je n’aborderai pas ici ce qu’on pourrait appeler la « Loi BFM ». C’est-à-dire la loi qu’on brandit en raison d’un fait divers. Le sport en a été à peu près protégé, imaginons ce qu’aurait été l’introduction de Jean-Christophe Breillat sur l’inflation législative s’il avait parlé du code de la sécurité intérieure…

Et la dernière fragilité, qui reprend un peu les précédentes, c’est ce que j’appellerai la « loi professorale ». C’est celle par laquelle vous vous substituez à des acteurs privés, certes pour certains délégataires de service public, au motif que vous contestez leur capacité à prendre de bonnes décisions, et donc à décider à leur place, même en dehors du champ de la délégation. C’est pourquoi par exemple la PPL actuellement débattue sur le sport professionnel[9], si elle est très utile pour démocratiser et moderniser la gouvernance du sport professionnel, ne devrait pas accorder au législateur le soin de définir par exemple le choix d’un nombre de matchs de Ligue 1 à diffuser en clair. C’est un sujet de stratégie économique qui doit appartenir à ceux qui financent le modèle…

Du fait de ces fragilités, notre loi est devenue trop bavarde, affectant parfois sa force, et par ailleurs instrumentalisée comme le levier nécessaire de toute grande réforme — je ne le crois pourtant pas.

La première des préconisations que je tire de mon expérience, c’est que beaucoup de choses peuvent être impactées, modifiées, transformées sans recourir à la loi, car le cadre existant suffit, et j’espère que l’ensemble des acteurs, y compris dans la période de productions d’idées et de mesures que nous allons connaitre en marge de la présidentielle, s’en souviendront.

Le Pass’Sport, le plan « 5 000 terrains de sport », le plan 1 000 coachs des quartiers, les Maisons sport-santé, le plan mentorat, Ambition Bleue, la grande cause nationale, les 30 minutes d’activité physique quotidienne à l’école primaire, les tests en 6^ème, la fête du sport, je ne citerai pas tout : mais rien, dans toutes ces politiques publiques qui ont jalonné l’action du chef de l’État et des ministres des sports successifs, ne relève d’une loi. Et ce n’est pas pour contourner le Parlement, je tiens à le dire — c’est tout simplement parce que la loi n’est pas toujours l’outil le plus adapté, ou que ça ne relève pas d’elle. Et les prochains ministres pourront renforcer, corriger ou annuler. Bref. Agir.

Il faut, je crois, retrouver dans la matière sportive et de manière générale dans l’action publique, le goût du contrat, des engagements réciproques. Ce n’est évidemment pas exclusif d’une action de régulation légale légitime et impérieuse — c’en est le complément. On a parfois le sentiment que la sphère publique aurait presque des regrets à l’idée qu’on puisse agir, qu’on puisse réussir, sans elle.

Rapidement, trois autres leviers — à droit constant — me paraissent à la portée d’une convention politique entre les institutions concernées.

Premièrement, un acte sérieux de délégalisation[10], à droit constant, par une ordonnance de simplification du code du sport, redonnerait à la fois au code sa lisibilité et au ministre sa capacité d’action. Ce serait, j’en suis convaincu, l’une des réformes les plus utiles à entreprendre dans les prochaines années,auquel le Conseil d’État pourrait pleinement être associé d’ailleurs. Près de 25 % du code du sport pourrait être concerné.

Deuxièmement, la mobilisation plus régulière de l’article 39, alinéa 5, de la Constitution, qui permet, depuis la révision de 2008, au président d’une assemblée de soumettre une proposition de loi à l’avis du Conseil d’État — usage resté exceptionnel qu’il faudrait, sur les textes modifiant le code du sport au-delà d’un seuil, généraliser.

Troisièmement, la mobilisation systématique de l’évaluation à trois ans des effets et de l’application des lois, déjà prévue par le Règlement de l’Assemblée nationale depuis la réforme de 2014. Le rapport Bruneau-Clavet-Riotton[11] sur la loi du 2 mars 2022 en est l’application la plus récente. Mais en matière sportive, cette évaluation gagnerait à être systématiquement enrichie par une coproduction formalisée avec le CNOSF, au nom des fédérations, et l’Agence nationale du sport — qui en sont les premiers concernés et les premiers observateurs des effets réels d’une loi. 

Vingt ans après le code, ma conclusion tient en peu de mots. La codification a eu raison de rationaliser et de faciliter la lecture de notre droit. Elle a eu pour effet pervers de faire de la modification de ce code un réflexe.

La loi sport, désormais, doit redevenir un moyen, pas une fin — plus rare, mieux écrite, mieux contrôlée ex ante, mieux évaluée ex post. Et surtout, applicable.

Parce que la pire des lois, à mes yeux, n’est pas la loi mal écrite : c’est la loi qui ne s’applique pas. Elle affecte la crédibilité de la parole publique et la confiance dans notre droit, et donc dans nos institutions.

Et c’est sans doute d’ailleurs ce qui conduit – à tort – certains acteurs à espérervoir l’État écarté des politiques sportives, alors qu’on a impérieusement besoin d’un État fort pour protéger et accompagner le sport français, ses bénévoles, nos clubs et tous les pratiquants.

Je vous remercie.

[1] Article 165, TFUE

[2] Loi n° 2015-1541 du 27 novembre 2015 visant à protéger les sportifs de haut niveau et professionnels et à sécuriser leur situation juridique et sociale

[3] Loi n° 2022-296 du 2 mars 2022 visant à démocratiser le sport en France

[4] Article 38, II, ter.

[5] Article 5 de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique

[6] Article 17 de la Loi n° 2017-261 du 1er mars 2017 visant à préserver l’éthique du sport, à renforcer la régulation et la transparence du sport professionnel et à améliorer la compétitivité des clubs

[7] Décret n° 2018-691 du 1er août 2018 relatif à l’exploitation commerciale de l’image, du nom et de la voix des sportifs et entraîneurs professionnels

[8] CE, 15 mars, 2023, n° 466632 – Fédération Française de billard

[9] Proposition de loi relative à l’organisation, à la gestion et au financement du sport professionnel, n° 456, déposée le mardi 18 mars 2025 au Sénat

[10] Article 37 alinéa 2 de la constitution

[11] Rapport d’information déposé en application de l’article 145-7 alinéa 1 du règlement, par la commission des affaires culturelles et de l’éducation sur l’évaluation de la loi n° 2022-296 du 2 mars 2022 visant à démocratiser le sport en France (M. Joël Bruneau, M. Bruno Clavet et Mme Véronique Riotton), n° 2465